MEMPERSOALKAN DISTRIBUSI MINYAK TANAH BAGI RAKYAT KECIL

Oleh YB. Heru Wahyu Jatmiko

Persoalan distribusi minyak tanah menjadi sebuah masalah yang tidak pernah berhenti. Alokasi minyak tanah tahun 2007 sebanyak 9,9 juta kiloliter ternyata tidak mencukupi. Antrean panjang ibu-ibu untuk mendapatkan minyak tanah terjadi hampir merata di seluruh Indonesia. Ketua Tim Terpadu Distribusi BBM, Slamet Singgih, menuduh kelangkaan itu sebagai akibat tidak adanya penelitian terlebih dahulu dari BP Migas mengenai kebutuhan nyata minyak tanah di masyarakat. Ia juga menuduh PT Pertamina tidak melakukan pengawasan pendistribusian secara semestinya.[1] Sementara itu, ketua BP Migas sendiri mengatakan bahwa kelangkaan itu diakibatkan oleh penggunaan di luar peruntukannya yaitu untuk penerangan, omprongan tembakau, pompa air di musim kemarau, campuran BBM untuk transportasi, penjualan ke industri dan penyelundupan.[2]
Mengenai penyelundupan ini, acara “Wanted” yang ditayangkan Anteve pada hari Senin 23 April 2007 menampilkan seorang bernama Martin sebagai buron atas perbuatan menimbun BBM yang telah berlangsung selama 3 tahun. Bisa dipastikan bahwa salah satu jenis BBM yang ditimbun itu adalah minyak tanah. Dalam kesempatan itu, ketua YLKI memaparkan bahwa penimbunan dan penyelundupan BBM yang terjadi di Indonesia kebanyakan dilakukan dengan kerja sama dari oknum Polri dan TNI. Ketika ditanyakan bagaimana caranya agar penimbunan dan penyelundupan itu tidak terjadi, YLKI tidak bisa memberikan jawaban secara memuaskan karena ia mengatakan agar masyarakat melapor kepada Polri bila menemukan adanya aktivitas penimbunan BBM. Belakangan, pemerintah mengambil kebijakan untuk melakukan konversi minyak tanah dengan gas elpiji. Konversi itu dilakukan dengan tujuan disamping untuk menurunkan tingkat penyimpangan minyak tanah, juga untuk mengurangi beban anggaran APBN untuk menyubsidi minyak tanah dan menghemat pembakaian BBM yang konon kabarnya akan habis dalam 15 tahun ke depan.[3]
Yang menjadi persoalan sekarang adalah apakah langkah melakukan konversi minyak tanah dengan gas elpiji bisa menurunkan tingkat penyimpangan distibusi BBM? Apakah kebijakan itu merupakan sebuah solusi yang tepat bagi masyarakat kecil? Bagaimana sebaiknya langkah yang harus diambil untuk memperbaiki keadaan ini? Makalah ini akan menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut dengan merunut akar permasalahan dan kemudian menawarkan alternatif solusinya.

1. Negara Dalam Kuadran Ke-4 Sebagai Awal Permasalahan

Sebenarnya, sudah sejak awal permasalahan distribusi BBM berpusat pada lemahnya pengawasan. Dari segi yuridis, mekanisme pengawasan seperti yang dikemukakan oleh UU RI No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi nampak sangat problematis. Dikatakan dalam Pasal 41 bahwa pengawasan dilaksanakan oleh Badan Pengatur yang biaya operasionalnya dijelaskan dalam Pasal 48 yaitu untuk pertama kalinya dibiayai oleh APBN, tetapi untuk selanjutnya dibiayai oleh aktor-aktor yang diawasinya. Pengawasan dilakukan juga oleh Polri dan Pejabat PNS Migas (Pasal 50), hanya dalam pelaksanaannya, Pejabat PNS Migas itu harus melapor kepada Polri bila melakukan penyidikan atas laporan atau temuan penyimpangan distribusi BBM dan untuk selanjutnya hasil penyidikan diserahkan kepada Polri untuk disidik kembali sebelum diserahkan kepada Kejaksaan. Ada 2 persoalan dalam produk hukum ini yaitu bagaimana mungkin Badan Pengatur bisa melakukan tugas pengawasan bila dalam melaksanakan tugasnya badan ini dibiayai oleh mereka yang diawasi? Selanjutnya, adanya 3 lembaga pengawas yaitu Badan Pengatur, Polri dan Pejabat PNS Migas tanpa disertai aturan main bagi ketiganya dalam undang-undang ini, pada gilirannya akan ditafsirkan dengan mengacu pada UU RI. Nomor 2 Tahun 2002 tentang Porli Pasal 14 bahwa Polri sebagai lembaga yang paling berhak melakukan pengawasan distribusi BBM. Kedua lembaga lain tetap subordinasi terhadap Polri. Dalam tataran teoritis, persoalannya adalah tidak ada lembaga yang bisa mengawasi tugas pengawasan yang dilakukan oleh Polri dalam pendistribusian BBM.
Persoalan pengawasan merupakan persoalan klasik bagi aktivitas negara modern, terlebih ketika aktivitas negara itu didelegasikan kepada lembaga pada level bawah, lengkap dengan segala kewenangannya.[4] Untuk kasus distribusi BBM di Indonesia, persoalannya tidak hanya menyangkut masalah pengawasan saja, tetapi meluas pada lemahnya negara untuk menjalankan cakupan bidang-bidang pekerjaan yang diklaim sebagai bidang pekerjaan negara.[5] Dari perumusan kebijakan distribusi BBM, UU RI Nomor 2 Tahun 2002 tentang Migas menyatakan bahwa pendistribusian minyak merupakan bidang tugas pemerintah (Pasal 8) tetapi didelegasikan kepada aktor-aktor seperti BUMN, BUMD, Koperasi dan Swasta (Pasal 9). Namun karena mekanisme pengawasan sendiri menimbulkan persoalan yaitu persoalan pembiayaan dan persoalan mekanisme kerjasama dari 3 lembaga yang disebut sebagai pengawas, pelaksanaan di lapangan menjadi semakin tidak jelas.
Dalam prakteknya seperti terjadi di Depot Pertamina Plumpang Jakarta Utara, pengisian BBM dilakukan oleh 3 instansi yaitu pihak Pertamina, Hiswana Migas dan Transportir (dari BUMN, Koperasi dan Swasta). Mereka bekerja praktis tanpa pengawasan. Oleh karena itu terjadilah beberapa praktek penyimpangan seperti penyimpangan pemasangan segel pada truk tangki yaitu segel tidak dipasang pada kran tangki tetapi dikantongi oleh sopir truk tangki, pemalsuan surat DO (Delivery Order), volume muatan yang bisa dilebihkan dari yang seharusnya dengan membayar sejumlah uang kepada petugas Pertamina di bagian pengisian. Akibatnya, terjadi penyimpangan dalam distribusi minyak tanah seperti distribusi minyak tanah bersubsidi kepada industri secara langsung atau kepada pengelola minyak oplosan, baik seluruhnya atau sebagian kecil sebagai akibat muatan yang dilebihkan, dan hasil oplosan ini pada gilirannya juga akan dijual kepada industri. Dalam banyak kasus ditemukan fakta bahwa penyimpangan itu melibatkan Polri mulai dari pengawalan truk tangki “illegal” sampai kepada backing usaha oplosan. Berbagai bentuk penyimpangan distribusi BBM ini pada gilirannya akan merugikan rakyat kecil sebab jumlah minyak tanah yang seharusnya disediakan untuk mereka menjadi semakin berkurang, sementara pagu yang ditetapkan oleh pemerintah untuk minyak tanah yang disubsidi tetap yaitu 9,9 juta kiloliter.
Menghilangnya minyak tanah dari peredaran di tengah masyarakat lebih banyak diakibatkan oleh penyimpangan ini.[6] Penyimpangan itu disebabkan oleh lemahnya perumusan kebijakan seperti tertuang dalam Undang-undang, lemahnya pengawasan dalam pelaksanaan, lemahnya penegakkan hukum, tidak ada adanya mekanisme untuk mengontrol penyogokan, korupsi dan penyuapan.[7] Dalam kacamata Francis Fukuyama, persoalan distribusi minyak tanah dan juga BBM berada dalam kuadran IV yaitu lingkup fungsi negara yang sangat luas dengan kekuatan lembaga negara yang sangat lemah.[8] Lemahnya negara ini juga semakin nampak ketika hukum tidak mampu menjangkau personel TNI yang terlibat dalam pem-backing-an distribusi BBM karena sampai saat ini militer berada di luar struktur hukum umum dan masih berada dalam yurisdiksi hukum militer.[9]



2. Rendahnya Pemahaman Akan Tehnologi

Dari hasil investigasi terhadap tempat-tempat penimbunan BBM, minyak tanah merupakan bahan yang paling mudah digunakan untuk campuran premium dan terutama solar. Disamping itu minyak tanah bisa dengan mudah disulap menjadi solar melalui mekanisme penyampuran minyak tanah dengan oli bekas yang mudah diperoleh. Campuran premium dengan minyak tanah, campuran solar dengan minyak tanah dan solar hasil rekayasa atas minyak tanah itu dijual kepada industri dengan harga yang lebih rendah daripada harga yang ditetapkan oleh pemerintah untuk BBM Industri. Para pengoplos ini biasanya telah melakukan kerjasama dengan pihak industri, dalam hal ini biasanya kepala gudang, untuk melakukan transaksi atas BBM illegal ini. Jadi, pihak industri dengan sadar dan sengaja menghidupkan mesin berdasarkan minyak yang "di bawah standard", tanpa memikirkan resiko kerusakan mesin yang harus ditanggungnya.
Ketua Hiswana Migas Cirebon menjelaskan bahwa sebelum minyak tanah dicampurkan ke solar, minyak tanah itu terlebih dahulu dicampur dengan oli bekas agar minyak tanah memiliki dampak pelumas yang sama dengan solar. Minyak tanah memang memiliki kemampuan pelumasan yang lebih buruk daripada solar. Tetapi percampuran minyak tanah dengan oli bekas tidak hanya membahayakan mesin saja tetapi juga hidup manusia jika menghirup asap buangan bahan bakar campuran tersebut.[10] Bagi mesin, penggunaan oli pelumas semacam ini justru berpotensi menyebabkan terjadinya endapan di dalam ruang bakar. Endapan di dalam ruang bakar, selain menurunkan kinerja mesin, juga berpotensi menimbulkan kerusakan komponen ruang bakar - yang tidak murah dalam perbaikannya.[11] Bagi manusia, percampuran semacam ini berpotensi menimbulkan sisa hidrokarbon (UHC) yang berbahaya bila terhirup ke dalam organ pernapasan.[12]
Apakah perkataan ketua Hiswana Migas Cirebon tersebut berdasarkan kajian ilmiah ataukah berdasarkan pengalaman pragmatis? Paralel dengan pertanyaan itu, apakah usaha pengoplosan berdasarkan sebuah kajian ilmiah ataukah hanya hasil dari sebuah pengalaman pragmatis? Nampaknya sulit untuk mengatakan bahwa pengoplosan minyak tanah menjadi solar merupakan hasil dari sebuah kajian ilmiah karena jika dilakukan secara ilmiah tidak mungkin menggunakan oli bekas yang mengandung resiko bagi mesin maupun hidup manusia.
Lebih tepat, jika mereka ini dikatakan sebagai spekulator yang mau melipatgandakan uangnya dalam tempo secepat-cepatnya.[13] Mereka ini tidak memerlukan ilmu pengetahuan yang rumit, melainkan sedikit pengetahuan mengenai metode percampuran yang bisa membuat mesin "menyala" dan mendatangkan untung besar. Lemahnya pemahaman akan tehnologi mengakibatkan mereka tidak berpikir dampak buruk yang mungkin ditimbulkan dari campuran BBM itu terhadap mesin.

3. Kultur Patrimonial Dalam Institusi Negara dan Perindustrian

Mengapa aktor-aktor negara, termasuk di sini Pertamina, dan para karyawan industri mau mencari keuntungan pribadi dari tempat mereka bekerja? Salah satu jawaban yang mungkin adalah karena kultur patrimonial masih cukup kuat melekat di semua lembaga negara dan lembaga swasta di Indonesia. Dalam kerangka budaya patrimonial ini, perilaku yang muncul dari budaya ini adalah “perilaku predator” yang mencuri sumber daya yang ada demi keuntungan pribadi atau kelompok.[14] Dari kasus distribusi minyak tanah, Hiswana Migas dan Pertamina yang dipercaya melakukan proses administrasi pengangkutan melakukan berbagai kecurangan untuk memperkaya diri. Polri melakukan “tindakan pengamanan” sesuai dengan profesinya di bidang hukum demi mendapatkan keuntungan pribadi. Pegawai gudang dari industri mau menerima minyak di bawah standard, yang nantinya selisih dari harga minyak resmi dengan harga minyak senyatanya yang dibeli secara tidak resmi bisa diambil untuk keuntungan pribadi. TNI memanfaatkan "sisa kejayaan" dwi fungsi ABRI untuk mencari keuntungan pribadi. Para spekulator memanfaatkan segala kelemahan yang ada itu demi melipatgandakan uang yang dimilikinya. Para pejabat Pertamina tahu bahwa terjadi berbagai macam kecurangan dalam pendistribusian minyak yang menyebabkan terjadinya kelangkaan minyak tanah bagi masyarakat, tetapi nampaknya mereka tidak mau mempersoalkannya karena alasan kepentingan pribadi.[15]
Dalam budaya patrimonial ini, uang tambahan yang mereka peroleh di luar gaji ini dianggap sebagai “keuntungan jabatan.”[16] Keuntungan diperoleh karena adanya pendelegasian kekuasaan dari atasan kepada bawahan. Dalam kasus distribusi BBM ini, bawahan yang telah diberi jabatan basah memiliki kewajiban untuk memberikan setoran kepada atasan yang sudah memberikan kuasa kepada mereka. Demikianlah yang terjadi pada karyawan Pertamina dan Hiswana Migas harus memberikan setoran kepada Kepala Depot Pertamina dan pejabat-pejabat dalam Depot itu. Ketidakmampuan bawahan memberikan setoran kepada atasan membawa pengaruh pada pemecatan mereka atau pemutasian ke “jabatan” lain yang tidak basah. Dalam kasus Polri, masalahnya menjadi rumit. Mereka tidak hanya diminta setor kepada atasan mereka tetapi uang yang diperoleh dari hasil “pengamanan” itu digunakan untuk membiayai operasional Polri.[17] Rendahnya biaya operasional Polri ini menjadi dasar pembenaran bagi perilaku “pengamanan” distribusi minyak tanah.[18] Anggota TNI yang melakukan tindakan illegal itu pun harus menyetor kepada komandannya dalam rangka menghindari proses hukum yang bisa sewaktu-waktu diberikan oleh komandannya sebagai Ankum (atasan yang berhak menghukum).[19]

4. Gas Elpiji Sebagai Solusi?

Atas berbagai gejala penimbunan BBM yang pada gilirannya menimbulkan kelangkaan BBM mulai dari kelangkaan premium kemudian akhir-akhir ini kelangkaan minyak tanah, pemerintahan SBY-JK pernah membangun opini bahwa penimbunan dan penyelundupan terjadi akibat perbedaan harga BBM antara harga dalam negeri dengan harga luar negeri.[20] Belakangan diketahui bahwa pernyataan itu merupakan usaha pemerintah untuk mencari dasar yang legitim untuk menaikkan harga BBM atau mengurangi subsidi BBM. Sekaligus terbukti bahwa menaikkan harga BBM tidak dengan sendirinya menghapuskan usaha ‘pencurian’ minyak dari tangan rakyat.
Solusi lain yang ditawarkan oleh pemerintahan SBY-JK adalah memberi warna pada minyak tanah agar minyak tanah yang disubsidi negara tidak diselewengkan sebab rakyat akan melaporkan kepada pihak berwajib akan adanya kegiatan illegal itu. Tetapi solusi itu pun terbukti tidak berhasil karena permasalahan penyelewengan minyak tanah tidak terletak pada warna minyak tanah. Lagi pula, para spekulan penimbun minyak tanah ini di banyak tempat dikenal masyarakat sekitar sebagai dermawan.[21] Masyarakat sekitar tidak merasa dirugikan, justru malah merasa diuntungkan dengan adanya kegiatan illegal itu.
Akhir-akhir ini, pemerintah mengeluarkan solusi untuk mengatasi permasalahan minyak tanah dengan mengganti minyak tanah dengan gas elpiji. Alasan yang dikemukakan ada 2 yaitu penggantian gas elpiji akan menghemat anggaran APBN dan dalam jangka 15 tahun ke depan cadangan minyak bumi Indonesia akan habis sedangkan Indonesia sangat berkelimpahan dengan gas elpiji.
Terhadap alasan-alasan yang dikemukakan oleh pemerintah ini, ada beberapa hal yang perlu dipertanyakan. Pertama, selama persoalan distribusi BBM tidak diselesaikan, maka distribusi gas elpiji pun akan mengalami hal yang sama dikemudian hari. Begitu pula selama mekanisme pendistribusian BBM belum bisa diselesaikan, para spekulan akan terus memainkan perannya sehingga kebutuhan minyak tanah akan tetap nampak sangat dibutuhkan. Kedua, penghematan APBN itu didasarkan pada asumsi bahwa minyak tanah hanya untuk memasak di dapur. Padahal senyatanya, di banyak tempat yang belum terjangkau oleh listrik, minyak tanah juga digunakan untuk penerangan. Tambahan lagi, banyak rakyat kecil seperti pedagang kaki lima dan nelayan sangat membutuhkan minyak tanah untuk penerangan. Ketiga, pernyataan gas Indonesia masih banyak dan minyak bumi akan habis dalam jangka 15 tahun merupakan pernyataan sangat dilebih-lebihkan sebab eksplorasi minyak bumi sangat mendasarkan pada kecanggihan tehnologi dan tehnologi eksplorasi minyak ini berkembang terus sehingga tidak ada orang di dunia ini yang bisa memastikan kapan minyak bumi ini akan habis.[22] Minyak bumi yang bisa diambil saat ini rata-rata baru 35% dari total minyak bumi yang terkandung di perut bumi.[23] Pertamina merupakan perusahaan eksplorasi minyak yang paling ketinggalan dalam bidang tehnologi dan keuangan bila dibandingkan dnegan Petronas Malaysia, Petrobras Brasilia, Aramco Saudi Arabia dan Statoil Norwegia.[24] Jika pendapat pemerintah itu didasarkan pada perhitungan Pertamina yang masih lemah dalam penguasaan tehnologinya, bisa jadi dalam 15 tahun ke depan minyak bumi tidak bisa dikelola oleh Pertamina dan akan diambil alih oleh Petronas atau perusahan eksplorasi negara-negara Barat yang lebih maju tehnologinya.
Sebenarnya alasan utama dibalik semua alasan yang dikemukakan pemerintah adalah bahwa pemerintah akan menghapus semua subsidi BBM.[25] Subsidi terhadap minyak tanah merupakan subsidi terbesar dari seluruh jenis BBM yang ada. Dari subsidi APBN sebesar Rp. 60 triliun, 50% dari anggaran itu digunakan untuk subsidi minyak tanah sedangkan 50% lainnya digunakan untuk subsidi solar dan premium. Terhadap rencana melepaskan harga minyak tanah kepada mekanisme pasar, bisa dikatakan bahwa rencana ini merupakan pilihan kebijakan yang tidak efisien karena kebijakan itu tidak mampu memperbaiki kesejahteraan masyarakat tanpa harus mengorbankan aspek lain.[26] Pertama, minyak tanah lebih banyak digunakan oleh masyarakat kecil terutama mereka yang berpendapatan rendah dan melakukan usaha pencarian nafkah di bidang-bidang informal. Dari mereka, minyak tanah tidak hanya digunakan untuk memasak tetapi juga digunakan untuk penerangan. Dengan penghapusan subsidi, penerangan yang berbasiskan minyak tanah akan menyedot pengeluaran rumah tangga mereka dalam porsi yang semakin besar sehingga memberi peluang untuk menambah angka kemiskinan di Indonesia. Kedua, dalam kondisi negara yang lemah ini, distribusi elpiji akan mengalami nasib yang sama dengan distribusi minyak tanah. Kondisi ini akan semakin menyusahkan masyarakat kecil karena semakin sulit mendapatkan akses ke penggunaan BBM alternatif untuk memasak. Tambahan lagi, pemberian kompor gas gratis tidak bisa menjamin bahwa mereka akan menggunakan kompor itu selama-lamanya. Pada saat tertentu, ketika kompor gas itu rusak, belum tentu mereka akan mau membeli kompor gas yang lebih baik dan tentunya lebih mahal. Jalan satu-satunya adalah kembali menggunakan kompor minyak tanah yang jauh lebih murah harganya. Bila subsidi minyak tanah dicabut, mereka yang miskin ini akan mengeluarkan uang yang lebih banyak untuk bisa memasak. Ketiga, bagi masyarakat yang tinggal di pedesaan, penghapusan subsidi minyak tanah akan mendorong mereka beralih kepada penggunaan kayu bakar sebagai cara alternatif untuk menghemat pengeluaran mereka. Penggunaan kayu bakar akan berpeluang pada semakin meluasnya usaha perusakan lingkungan yang lebih parah. Dengan demikian, biaya yang harus dikeluarkan untuk memelihara mekanisme pasar pada sektor publik ini jauh lebih besar daripada biaya yang harus dikeluarkan guna menyubsidi minyak tanah.[27] Potensi peningkatan kerusakan lingkungan dan potensi peningkatan angka kemiskinan serta tertutupnya akses rakyat kecil kepada energi alternatif memerlukan biaya ekonomi dan politik yang jauh lebih besar daripada ketika pemerintah harus menyubsidi minyak tanah untuk mereka.

5. Transformasi Kultural Sebagai Langkah Awal

Lemahnya motivasi kerja lembaga negara berkorelasi positif terhadap pendidikan, pelatihan dan internalisasi nilai-nilai profesional dari masyarakat.[28] Lemahnya kinerja mereka yang bekerja di Depot Pertamina, rendahnya etos kerja karyawan bagian gudang industri dan lemahnya kinerja Kepolisian, sebagian karena faktor kultural patrimonial yang menyebabkan perilaku predator, sebagian lagi karena faktor-faktor lain.[29] Kultur patrimonial ini menyebar pada masyarakat baik yang bekerja dalam lembaga pemerintahan maupun mereka yang bekerja sebagai karyawan pada perusahaan swasta. Oleh karena itu, usaha untuk mengurangi kebocoran distribusi minyak tanah (dan BBM) harus dimulai dari usaha mentrasformasi budaya patrimonial menjadi budaya modern yang mampu mengakomodir aspek globalisasi.
Jalan terbaik untuk ini adalah melalui pendidikan.[30] Pendidikan disamping menanamkan ilmu pengetahuan dan tehnologi yang menjadi ciri khas ekonomi saat ini, juga menjadi sarana transformasi budaya yang paling efektif. Pendidikan menjadikan manusia berbudaya dan berpengetahuan.[31] Belajar dari pengalaman sejarah Renaisans, ilmu-ilmu humaniora yang selama ini disingkirkan dan dianggap tidak berguna dibandingkan dengan ilmu-ilmu eksakta perlu mendapatkan bagian yang memadai.[32] Pada masa Renaisans, ilmu kedokteran, astronomi, fisika dan kimia berkembang sangat pesat berkat penemuan kembali naskah-naskah Yunani asli yang disimpan oleh para ilmuwan Islam. Ilmuwan ini pertama-tama belajar ilmu-ilmu humaniora, terutama dari para filsuf Yunani dan retorika Cicero. Pembelajaran humaniora ini mengubah seluruh mental mereka menjadi mentalitas manusia yang independen, lepas dari pengaruh belenggu pengetahuan Skolastik yang bias. Oleh karena itu reformasi pendidikan perlu melakukan transformasi budaya patrimonial melalui sarana-sarana pendidikan yang menunjang ke arah tersebut. Reformasi birokrasi betapa pun hebatnya, seperti yang dilontarkan oleh kaum cendekiawan kita saat ini, tidak akan berhasil manakala mentalitas manusia tidak diubah terlebih dahulu. Demikian juga, sebagus apa pun peraturan yang mengatur mekanisme distribusi minyak tanah (dan BBM) tetap tidak akan berhasil mengatasi kebocoran yang merugikan negara dan rakyat kecil, bilamana manusia yang menjalankan masih terkungkung pada budaya patrimonial sehingga melahirkan perilaku predator.

6. Demokratisasi Pada Sektor Publik.

Kelemahan kedua dari kebocoran distribusi minyak tanah adalah ketiadaan mekanisme pengawasan dan pemusatan kekuasaan pengawasan pada satu institusi yaitu Polri. Dalam kasus penumpukan kekuasaan pada satu institusi seperti ini, diperlukan kekuasaan pengawasan lain selain Polri agar kekuasaan pengawasan tidak bertumpuk pada satu institusi dan sekaligus mewujudkan checks and balances dari mekanisme pengawasan distribusi minyak tanah.[33] Pada masyarakat yang kuat dipengaruhi oleh kultur patrimonial, pembentukan organisasi lain dalam rangka penyebaran kekuasaan pengawasan dianggap sebagai ancaman sehingga menimbulkan konflik atau pun penolakan terhadap pembentukan organisasi semacam ini.[34] Meskipun demikian, nilai transparansi dan akuntabilitas merupakan salah satu syarat mutlak agar distribusi minyak tanah sampai pada sasaran.
Transparansi dan akuntabilitas juga menyangkut informasi yang tepat kepada publik tentang jumlah konsumsi riil minyak tanah yang dibutuhkan masyarakat. Selama ini tidak ada data yang akurat mengenai konsumsi minyak tanah yang dibutuhkan masyarakat seperti dilontarkan oleh Ketua Tim Terpadu. Data-data yang akurat atau alasan-alasan yang tepat sangat dibutuhkan agar masyarakat bisa ikut serta melakukan pengawasan sejak awal pembuatan kebijakan.[35] Distribusi minyak tanah menjadi sektor publik yang dikelola oleh pemerintah sebab minyak tanah dikonsumsi oleh masyarakat menengah ke bawah yang harus dilindungi oleh pemerintah. Oleh karena itu, kebijakan minyak tanah tidak berdasarkan perhitungan untung rugi tetapi harus mendasarkan diri pada pelayanan kepada masyarakat yang sebaik-baiknya.[36] Fakta bahwa minyak tanah dibutuhkan masyarakat kecil selain untuk memasak juga dibutuhkan untuk sarana penerangan, omprongan tembakau, pompa air di musim kemarau tidak bisa disamakan sebagai penyimpangan penggunaan minyak tanah yang paralel dengan pengoplosan atau penyelundupan seperti dikatakan oleh Ketua BP Migas di atas. Justru fakta itulah yang menjadi data kebutuhan riil masyarakat kecil yang harus dihitung dalam rangka menyubsidi harga minyak tanah guna melindungi kehidupan rakyat kecil. Perlindungan terhadap rakyat kecil diperlukan agar mereka tidak semakin terpuruk tetapi sebaliknya justru mendorong mereka untuk setara dengan golongan lain. Maka meskipun harus dibayar mahal dengan subsidi minyak tanah sampai Rp. 39 triliun, subsidi itu harus dipertahankan dalam rangka menyetarakan warga negaranya.[37] Dengan demikian, sektor publik yang dikelola oleh pemerintah harus demokratis dalam perencanaan maupun dalam pelaksanaannya melalui transparansi dan akuntabilitas yang dilakukan dalam kerangka checks and balances guna mencapai tujuan-tujuan yang demokratis pula yaitu kesetaraan warga negaranya.

7. Program Jangka Pendek dan Jangka Panjang

Dari seluruh diskusi ini, persoalannya kemudian adalah bagaimana harus melangkah secara konkrit? Secara konkret berarti bahwa mekanisme pengawasan distribusi minyak tanah harus dibenahi secara total mulai dari saat pengisian di Depot Pertamina sampai ke Agen Minyak Tanah dan pengecer-pengecernya. Pemaksaan untuk mengalihkan kompor minyak tanah menjadi kompor gas elpiji tidak akan efektif sebab peralihan itu ibarat bom waktu yang kelak kemudian hari akan meledak sebagai akibat dari langkah pragmatis untuk menghapus subsidi BBM. Justru yang harus dilakukan pemerintah adalah di satu sisi, memberikan rangsangan-rangsangan agar harga kompor gas beserta tabungnya menjadi lebih murah dan lebih terjangkau bagi masyarakat kecil untuk kemudian melepaskan pilihan masing-masing warga negaranya dalam mekanisme pasar. Di sisi lain, subsidi BBM tetap dipertahankan dalam rangka menghindari penutupan akses energi bagi masyarakat kecil. Dengan demikian, peralihan dari kompor minyak tanah menjadi kompor gas dilakukan secara demokratis yaitu berdasarkan pilihan-pilihan yang tersedia tanpa harus mengorbankan segi yang lain. Lagi pula, dalam kondisi yang masih dilingkupi oleh budaya patrimonial ini, pemaksaan konversi minyak tanah menjadi gas elpiji hanya akan memupuk perilaku predator para birokrat kita. Kecenderungan ini sudah nampak dari perebutan pengadaan kompor dan tabung gas antara Menteri Perindustrian, Menteri Koperasi/UKM dan Pertamina. Fakta semacam ini, oleh Giddens dikatakan sebagai akan semakin menambah masyarakat benci terhadap birokrasi.[38]
Dalam jangka panjang, perlu dilakukan reformasi birokrasi, pendidikan, dan hukum dalam rangka transformasi kultural dan penegakkan hukum yang akan memberikan dampak positif bagi usaha-usaha pemerintah untuk melindungi masyarakat kecil. Disamping itu, pemerintah perlu memberikan rangsangan-rangsangan bagi pengembangan kreatifitas dan inovasi yang berbasiskan ilmu pengetahuan dan tehnologi di bidang energi agar diperoleh energi alternatif selain minyak bumi yang bisa dipastikan akan semakin mahal harganya karena memerlukan tehnologi yang semakin rumit untuk eksplorasi dan eksploitasinya. Oleh karena itu, reformasi di bidang pendidikan menempati prioritas utama guna reorientasi pendidikan dari pendidikan yang bercorak doktriner ala Orde Baru menjadi pendidikan yang berorientasi pada kreatifitas dan kemandirian.
Barangkali dengan langkah-langkah seperti inilah negara yang lemah bisa menjadi negara yang kuat, negara dalam kuadran ke-4 bisa menjadi negara kuadran ke-2.

Daftar Pustaka
Chaniago, Andrinof A. Gagalnya Pembangunan Kajian Ekonomi Politik terhadap Akar Krisis Indonesia. Jakarta:LP3ES, 2001

Ebbinghaus, Bernhard, et al (Eds). Comparing Welfare Capitalism Social Policy and Political Economy in Europe, Japan and The USA. London: Routledge, 2003

Fukuyama, Francis. Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21. Terj. A. Zaim Rofiqi. Jakarta: Gramedia, 2004

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya (The Third Way and Its Critics). Terj. Imam Khoiri. Yogyakarta : IRCiSoD, 2005.

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga Pembaruan Demokrasi Sosial. Terj. Ketut Arya Mahardika. Jakarta:Gramedia, 2000.

Kunio, Yoshihara. Kapitalisme Semu Asia Tenggara. Terj.A. Setiawan Abadi. Jakarta:LP3ES, 1990.

Maruyama, Makoto. Solidarity as Prerequisite for the Welfare State System in The Broad Sense. Working Paper No.75. Tokyo: University of Tokyo, 1998.

Maugeri, Leonardo. The Age of Oil The Mythology, History, and Future of The World's Most Controversial Resource. London:Praeger, 2006.

Mitchell, William C, et al. Beyond Politics Market, Welfare, and the Failure of Bureaucracy. Oxford : Westview Press, 1994.

Whitehead, Alfred North. The Aims of Educations and Other Essays. New York: The Free Press, 1967.


Endnotes:

[1] "Kelangkaan Minyak Akibat Kesalahan BP Migas dan Pertamina", Media Indonesia On Line, 29 Desember 2006
[2] "Pertamina Wajib Cegah Kelangkaan BBM", Media Indonesia On Line, 28 Desember 2006
[3] "Gas Bumi, Energi Alternatif Pengganti BBM", Suara Karya, Senin, 26 Maret 2007
[4] Bdk. Francis Fukuyama, Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21, Terj. A. Zaim Rofiqi (Jakarta : 2004), hal.
[5] Bdk. Ibid, hal.10-16
[6] Hasil survey pribadi pada bulan April 2005, penimbunan minyak tanah untuk bahan oplosan BBM di kawasan Jabotabek ada 17 titik penimbunan minyak tanah untuk bahan oplosan, yang masing-masing titik menimbun minyak tanah bervariasi antara 5000 liter sampai 16.000 liter dalam 1 minggu.
[7] Lih. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.11
[8] Lih. Ibid, hal.13
[9] Beberapa lokasi di Serang, Banten, banyak prajurit Kopassus terlibat dalam pem-backing-an ini. Di Jakarta Utara ada 1 titik yang dikelola oleh para prajurit Kopassus Cijantung. Dari hasil wawancara dengan mereka, mereka menceritakan dengan bangga takutnya Polri terhadap diri mereka.
[10] Lih. Yuli Setyo Indartono, "Minyak Tanah Sebagai Pengganti Solar : Sebuah Tinjauan Singkat", Berita Iptek, 31 Januari 2007, http://www.beritaiptek.com/zberita-beritaiptek-2005-06-25-Minyak-Tanah-Sebagai-Pengganti-Solar:-Sebuah-Tinjauan-Singkat.shtml
[11] Ibid
[12] Ibid
[13] Bdk. Yoshihara Kunio, Kapitalisme Semu Asia Tenggara, Terj. A. Setiawan Abadi (Jakarta:1990) hal. 111-121
[14] Bdk. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.20
[15] Dari survey di Tanjung Priok, ditemukan bukti kuat adanya 3 tongkang yang beroperasi di Laut Jawa milik petinggi Pertamina yang akan meminta jatah dari kapal tanker yang akan memasuki pelabuhan di Jakarta.
[16] Bdk Benedict R.O’G. Anderson, “Gagasan Tentang Kekuasaan Dalam Kebudayaan Jawa”, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, Ed. Miriam Budiardjo (Jakarta:1984), hal. 82-84
[17] Hasil wawancara dengan 2 perwira Polri diperoleh hasil bahwa biaya operasional Polri dari negara terlalu sedikit sehingga harus diatasi menurut kreativitas masing-masing anggota yang ada dalam “jabatan basah”.
[18] Bdk. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.86
[19] Menurut penuturan mereka, komandan mereka tahu akan kegiatan mereka dan "memberi ijin" secara lesan atas kegiatan mereka meskipun Kasad telah mengeluarkan Surat Telegram yang berisi larangan atas tindakan illegal loging dan illegal mining. Sebagai imbal balik, mereka memberikan sejumlah uang setiap bulan kepada sang Komandan.
[20] Lih. "Pemerintah ikut andil dalam penyelundupan BBM", Suara Merdeka, 11 September 2005.
[21] Di Bogor, pemilik tempat oplosan membangunkan mesjid dan jalan beraspal untuk masyarakat sekitar.
[22] Lih. Leonardo Maugeri, The Age of Oil The Mythology, History, and Future of The World’s Most Controversial Resource (London:2006), hal.210.
[23] Ibid, hal.202
[24] Bdk. Ibid, hal.231-232
[25] Lih."Gas Bumi: Energi Alternatif Pengganti BBM", Suara Karya, 26 Maret 2007
[26] Bdk. William C. Mitchell et al, Beyond Politics Market, Welfare, and The Failure of Bureaucracy (Oxford:1994), hal.65-70
[27] Bdk. Makoto Maruyama, Solidarity as Prerequisite for Welfare State System in The Broad Sense, Working Paper No. 75 (Tokyo:1998), hal.12
[28] Bdk Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.86-88
[29] Lih. Ibid, hal.86. Untuk kasus lemahnya kinerja Kepolisian, dipakai penjelasan dari Francis Fukuyama yang mengatakan bahwa lembaga yang biaya operasionalnya rendah akan menjalankan fungsi secara rendah pula.
[30] Bdk. Anthony Giddens, Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya, Terj. Imam Khoiri (Yogyakarta:2005), hal. 77-79
[31] Lih. Alfred North Whitehead, The Aims of Education and Other Essays (New York:1967), hal.1-7
[32] Bdk. Yoshihiro Kunio, Op.Cit, hal.173. Disini, penulis tidak sependapat dengan Yoshihiro Kunio yang mengatakan bahwa pendidikan di negara-negara Asia Tenggara, termasuk Indonesia, perlu meninggalkan ilmu-ilmu sosial dan mengedepankan ilmu-ilmu eksakta.
[33] Bdk. B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th Ed. (London:2001), hal.254-259
[34] Bdk Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.20
[35] Lih. Anthony Gidens, Jalan Ketiga Pembarauan Demokrasi Sosial, Terj. Ketut Arya Mahardika (Jakarta:2000), hal.100-102
[36] Bdk. William C. Mitchell et al, Op.Cit , hal.59-60
[37] Data diambil dari http://www.energi.lipi.go.id
[38] Lih. Anthony Gidens, Jalan Ketiga Pembarauan Demokrasi Sosial, Terj. Ketut Arya Mahardika (Jakarta:2000), hal.84-85

KEDUDUKAN DAN PERAN SULTAN DALAM DRAFT RUU PEMERINTAH PROVINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

Oleh YB. Heru Wahyu Jatmiko, M.Si.

Kedudukan Sultan dengan sangat jelas disebutkan dalam Draft RUU[1] ini pada Pasal 1 dan Pasal 9 yaitu sebagai Gubernur. Kedudukan Sultan ini dijelaskan sebagai konsekuensi dari keistimewaan Yogyakarta. Sultan sebagai Gubernur diangkat berdasarkan keturunan sehingga kekosongan jabatan sebagai akibat Sultan berhalangan tetap tidak diisi oleh orang lain (Pasal 16). Disebutkan dalam Pasal 10, DPRD mengusulkan Sultan untuk diangkat sebagai Gubernur kepada Presiden. Bila dalam waktu 3 bulan, DPRD tidak mengusulkan Sultan menjadi Gubernur, Presiden memiliki hak untuk secara otomatis mengangkat Sultan sebagai Gubernur. Pasal 11 menjelaskan lebih lanjut, bahwa bila Sultan belum memenuhi syarat sebagai Gubernur seperti yang telah ditentukan oleh undang-undang yang berlaku, maka Wakil Gubernur yang tidak lain adalah Adipati Paku Alam akan menjalankan tugas sebagai penjabat Gubernur.
Sultan sebagai gubernur memerankan 2 fungsi sekaligus yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil pemerintah pusat (dekonsentrasi). Sebagai kepala daerah, Sultan hanya memiliki wewenang penuh atas bidang pertanahan, tata ruang, kebudayaan dan pariwisata (pasal 5). Dengan demikian pengaturan kewenangan penuh Sultan hanya terbatas pada 3 bidang itu, demikian juga dengan wewenang legislasi penuh yang dimilikinya bersama dengan DPRD hanya dalam lingkup 3 bidang itu saja. Wewenang selebihnya merupakan wewenang pusat. Dalam kacamata Harry J. Friedman, posisi seperti ini sama artinya menempatkan Sultan sebagai birokrat (seumur hidup).[2]
Dalam kacamata tradisional Jawa yang banyak dianut masyarakat Yogyakarta, Sultan adalah penguasa politik atas kerajaan Yogyakarta. Menempatkan Sultan sebagai birokrat merupakan sebuah penghinaan Jawa karena Sultan disamakan dengan pegawai pemerintah.[3] Tetapi dari kacamata pemerintah pusat di Jakarta, menempatkan Sultan sebagai gubernur birokrat merupakan sebuah cara untuk secara membatasi kekuasaan Sultan melalui pemberian kedudukan terhormat di daerahnya.[4]
Dari 2 sudut pandang yang berbeda itu, nampak bahwa masalah pokok dalam kedudukan Sultan adalah bagaimana menempatkan Sultan dalam kedudukannya yang terhormat dalam masyarakat Yogyakarta? Persoalan ini merupakan persoalan yang dipandang dari bawah, dari sudut masyarakat. Permasalahan mengenai kedudukan Sultan menjadi sebuah persoalan besar ketika demokratisasi menjadi gejala baru dalam masyarakat Indonesia pada umumnya, dan Yogyakarta pada khususnya. Oleh karena itu, makalah ini akan mencoba menjawab permasalahan di atas dengan menguraikan kedudukan Sultan dalam konteks Kerajaan Mataram dan permasalahan kedudukan itu dalam konteks demokratisasi. Pada akhirnya, makalah ini akan berkesimpulan bahwa kedudukan Sultan harus dipisahkan secara politik guna menjamin kedudukan terhormat Sultan di tengah masyarakat.

1. Sultan Sebagai Pemimpin Politik Kerajaan Yogyakarta

Munculnya Kasultanan Yogyakarta tidak bisa dilepaskan dari pemberontakan Pangeran Mangkubumi terhadap Paku Buwono II pada tahun 1746. Motif utama pemberontakan itu adalah kemarahan Mangkubumi atas sikap Belanda yang melecehkan kekuasaan Raja hingga Raja tidak lebih daripada sekedar boneka Belanda.[5] Sikap Mangkubumi semakin keras ketika Belanda mengangkat Paku Buwono III sebagai pengganti Paku Buwono II dan tidak mengakui kedudukan Mangkubumi sebagai Raja Mataram yang telah dinobatkan pada tahun 1749. Pemberontakannya terhadap Belanda didukung oleh seluruh rakyat Mataram. Alhasil, Gubernur Jenderal Mossel mengajak Mangkubumi dan Paku Buwono III berunding di Gianti yang akhirnya menghasilkan kesepakatan yang disebut dengan Perjanjian Gianti (13 Februari 1755)[6]. Dengan perjanjian itu, Mangkubumi memperoleh Kasultanan Yogyakarta dan bergelar Hamengku Buwono I.
Dalam pandangan Jawa, kekuasaan raja adalah kekuasaan mutlak dan menyeluruh atas rakyatnya[7]. Dengan kekuasaan itu, raja merupakan pusat kekuasaan politik karena raja memiliki otoritas tertinggi di kerajaannya. Sikap keras Mangkubumi merupakan reaksi terhadap sikap Belanda yang tidak mau menghargai kekuasaan politik yang dimiliki Raja. Reaksi yang sama juga ditunjukkan oleh Hamengku Buwono IX terhadap Belanda meskipun dengan cara yang sangat berbeda. Ia menyusun birokrasi Kasultanan Yogyakarta terpusat kepada Sultan, bukan kepada Belanda. Sudah sejak tahun 1939, Dorojatun (nama kecil HB IX) telah menolak keinginan Belanda dalam pengangkatan Pepatih Dalem karena kedudukan itu sengaja diciptakan Belanda untuk mengontrol Kasultanan Yogyakarta.[8] Keteladanan HB I dalam menentang tindakan Belanda menjadi inspirasi HB IX di saat ia menduduki posisi sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta.[9] P. J. Suwarno meringkaskan tindakan HB IX itu sebagai:
"1. Usaha untuk menghilangkan image para cendekiawan dan tokoh politik bahwa sultan itu selalu menjadi kaki tangan penjajah; 2. Usaha untuk melanjutkan perjuangan nenek moyangnya mengusir Belanda demi rakyat kecil agar tidak diperlakukan secara sewenang-wenang dan demi keagungan Mataram yang diduganya selalu memenuhi angan-angan pendahulunya; dan 3. Semangat nasionalisme yang ditumbuhkan oleh solidaritasnya terhadap pelayan Jawa yang dimaki-maki oleh Belanda”[10]

Kedudukan Sultan sebagai penguasa politik Kasultanan Yogyakarta menjadi sangat kentara ketika Belanda menduduki Yogyakarta pada tanggal 19 Desember 1948. Penangkapan Soekarno-Hatta bersama sejumlah menteri oleh Belanda membawa akibat dibatasinya kekuasaan Sultan oleh Belanda. Sultan hanya boleh bergerak dalam lingkungan istana. Kondisi ini menyebabkan Sultan bersama Paku Alam menyebarkan isu bahwa mereka meletakkan jabatan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Sebagai gantinya, Sultan dan Paku Alam menyatakan hanya sanggup menjadi Pemimpin Mataram bila rakyat menghendaki[11] Tindakan ini dilakukan dengan maksud untuk mengukur loyalitas rakyat Kasultanan Yogyakarta. Ternyata, rakyat seluruhnya menyatakan diri loyal terhadap pemimpin Mataram dan menolak segala kerja sama dengan Belanda.
Pengakuan rakyat atas dimilikinya kekuasaan politik Sultan tidak bisa dilepaskan dari sifat-sifat pribadinya. Sultan HB IX dikenal rakyatnya sebagai Raja yang berjuang tanpa pamrih apa pun. Usahanya menentang Belanda dan loyalitas yang disampaikannya pada Soekarno-Hatta sesaat setelah proklamasi 17 Agustus semata-mata demi rakyatnya.[12] Sifat-sifat pribadi yang baik ini dalam pandangan Jawa semakin menambah kekuasaan Raja.[13] Dalam hal ini, loyalitas rakyat harus dipandang sebagai loyalitas tradisional yaitu loyalitas rakyat kepada elit tradisionalnya.[14] Di lain pihak, kemampuan Sultan dalam menyintesakan nilai-nilai tradisional dengan nilai-nilai baru yang berkembang di jaman itu yaitu menggunakan kharismanya sebagai Raja dan semangat nasionalisme yang menjadi trend di masa itu untuk memobilisasi rakyat dalam perjuangan melawan Belanda pasca Proklamasi 17 Agustus 1945 menunjukkan kemampuan elit tradisional untuk menjadi pemimpin yang bisa diterima rakyat dalam masa transisi yang serba kacau sehingga bisa menjadi pegangan rakyat dalam masa yang sedang berubah.[15]

2. Politik Kooptasi Pusat Kepada Sultan.

Terhadap elit tradisional, elit nasional berusaha secara sistematis dan dengan sangat berhati-hati mengurangi kekuasaan elit lokal baik dengan cara yang halus maupun dengan cara kekerasan.[16] Untuk kasus Indonesia, politik kooptasi elit nasional itu sebagai akibat dari obsesi yang berlebihan terhadap bentuk negara kesatuan. Obsesi yang berlebihan ini menghasilkan identifikasi kesatuan sebagai sentralisasi dan dalam perjalanan waktu kemudian kesatuan sebagai sentralisme diberi warna keseragaman struktur pemerintahan.[17]
Politik kooptasi itu nampak dari penunjukan Sultan dalam berbagai jabatan menteri dan perdana menteri di tingkat pusat, bahkan pada masa regim Soeharto sempat menjadi Wakil Presiden. Berbeda dengan uraian P.J. Soewarno[18] yang mengatakan bahwa faktor utama pemberian jabatan di tingkat pusat kepada Sultan karena kewibawaan Sultan lebih besar daripada Soekarno-Hatta, disini penulis berpendapat bahwa faktor utama penunjukkan Sultan HB IX dalam berbagai jabatan di tingkat pusat itu merupakan bentuk politik kooptasi elit nasional terhadap Sultan. Kewibawaan Sultan yang besar sebagai elit tradisional merupakan ancaman bagi kekuasaan elit nasional dan sekaligus ancaman terhadap obsesi elit nasional akan bentuk negara kesatuan. Meskipun Sultan bersama Paku Alam telah menyatakan siap berdiri di belakang Presiden dan Wakil Presiden beberapa saat setelah proklamasi kemerdekaan dikumandangkan, ketakutan terhadap Sultan dari pihak pusat tidak bisa dihilangkan begitu saja. Elit nasional meskipun direkrut berdasarkan kapasitas nasionalisme mereka namun elit ini juga merupakan produk dari latar belakang budaya masyarakatnya[19]. Hasilnya, konsep kekuasaan Jawa yang bercorak sentralistis mewarnai konsepsi bentuk negara kesatuan dan nasionalisme.
Sebagai elit tradisional, Sultan sendiri enggan posisinya sebagai pemimpin politik Yogyakarta hilang. Tahun 1946, Sultan menolak mengesahkan Rancangan Undang-undang Pokok Daerah Istimewa Yogyakarta yang disusun oleh Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Daerah sebab dalam rancangan itu Yogyakarta tidak menjadi daerah istimewa.[20] Dalam Maklumat No.19/1946 yang dikeluarkan Sultan, menjadi jelas bahwa yang dimaksudkan dengan keistimewaan Yogyakarta tidak lain daripada kerajaan Yogyakarta.[21] Maksud dan kehendak Sultan nampak ditangkap dengan cukup baik oleh elit nasional. Maka dikeluarkanlah Undang-undang No.3 Tahun 1950 dan Undang-undang No.16 Tahun 1950 yang mengakui keistimewaan Yogyakarta dan menyerahkan 15 urusan pusat kepada Yogyakarta.[22] Namun demikian perlu dicatat bahwa ke-15 urusan rumah tangga itu jauh lebih sedikit daripada kekuasaan yang dimiliki Sultan sebagai Raja Yogyakarta. Lagi pula, sampai tahun 1959, ke-15 urusan itu belum diserahkan pusat kepada Yogyakarta.[23] Nampaknya Sultan cukup merasa puas dengan undang-undang itu meskipun ke-15 urusan belum sepenuhnya bisa direalisasikan dan kerajaan Yogyakarta disamakan dengan daerah provinsi. Hal ini terjadi karena Sultan sendiri telah sedemikian disibukkan dengan tugas-tugas baru di tingkat pusat. Lagi pula, dengan keistimewaan itu, posisi tradisional Sultan sebagai Raja tidak dibahayakan. Pemerintah pusat melestarikan kesetiaan primordial masyarakat Yogyakarta kepada Sultan dengan mengeluarkan UU No.1 Tahun 1957 yang dalam Pasal 25 menentukan jabatan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta tidak dipilih oleh DPRD tetapi diangkat oleh pemerintah pusat dari keturunan Kasultanan Yogyakarta dan oleh karena itu kedudukan Sultan tidak dapat dijatuhkan oleh DPRD. Disebutkan pula bahwa gaji serta fasilitas lainnya ditetapkan oleh pemerintah pusat.[24]
Keluarnya Penpres No.6 Tahun 1959, menghapus desentralisasi dan sebagai gantinya dilaksanakan dekonsentrasi demi menjamin terwujudnya negara kesatuan. Pergeseran dari asas desentralisasi ke dekonsentrasi dalam level lokal tidak menimbulkan protes apa pun dari Sultan sebab dalam Penpres itu ditegaskan kembali posisi tradisional Sultan sebagai Raja yang didukung dengan kesetiaan primordial rakyatnya. Asas dekonsentrasi inilah yang dalam praktek selanjutnya menjadi kebijakan pemerintah pusat terhadap daerah.

3. Keistimewaan Yogyakarta Versus Demokrasi

Dengan asas dekonsentrasi itu, pemerintah lokal menjadi administrator dari agen pemerintah pusat dan secara praktis tidak menyisakan otonomi formal apa pun kepada badan-badan lokal yang terpilih melalui pemilu.[25] Friedman mengatakan bahwa di kebanyakan negara Asia, pemerintah lokal seringkali dipandang sebagai alat birokrasi pemerintah pusat guna mengimplementasikan program di daerah.[26] Menurutnya, pemerintah lokal seharusnya memiliki kekuasaan politik agar bisa menciptakan ide-ide yang cocok dengan lingkungan lokal dan mendapat dukungan dari pusat.[27] Kekhawatiran terjadinya disintegrasi bangsa merupakan sebuah kekhawatiran yang berlebih-lebihan sebab bagaimana pun kekuatan lokal tidak sebanding dengan kekuatan yang dimiliki tingkat pusat.[28] Sultan HB IX telah membuktikan dirinya sebagai Raja yang mampu menjadi penghubung antara pusat dan daerah. Setiap perubahan dinamika politik di tingkat pusat selalu diikuti dan kemudian ditindak lanjuti dengan perubahan kebijakan di tingkat lokal. Dengan demikian, posisi Sultan menjadi jaminan dari pemerintah pusat bahwa Yogyakarta tidak akan melepaskan dirinya dari NKRI.
Perjuangan Sultan HB IX yang kemudian dilanjutkan oleh HB X saat ini untuk menuntut keistimewaan dipertahankan bukanlah perjuangan untuk menuntut pemerintahan Yogyakarta sebagai institusi politik yang demokratis sebab arah yang mau dituju adalah tetap lestarinya Kasultanan Yogyakarta. Pernyataan ini didukung oleh kenyataan bahwa letak keistimewaan selalu ditempatkan dalam koridor Sultan sebagai Gubernur secara otomatis, tanpa harus dipilih oleh rakyat atau wakil rakyat dan tanpa harus mempertanggung jawabkan pelaksanaan pemerintahannya kepada rakyat atau wakil rakyat (DPRD).[29] Jadi, keistimewaan yang diperjuangkan merupakan perjuangan menuju pada pelestarian sistem feodal yang mau mendasarkan diri pada kesetiaan primordial masyarakatnya. Oleh karena itu, perwujudan Keistimewaan Yogyakarta pada gilirannya akan menumbuhkan sentralisme kekuasaan baru dalam level lokal.[30] Tetapi bahaya ini bisa dieliminir sebab Sultan ditempatkan sebagai birokrat dari pemerintah pusat sehingga meskipun Sultan menjadi Gubernur, dia tidak memiliki kekuasaan politik apa pun atas wilayahnya selain atas 3 urusan yang disebutkan di atas.
Dalam arus demokratisasi saat ini, seharusnya perjuangan keistimewaan Yogyakarta merupakan perjuangan untuk menjadikan pemerintahan lokal Yogyakarta sebagai institusi politik, bukan sekedar agen dari birokrasi pusat yang tidak memiliki otoritas apa pun untuk berkreasi, berinisiatif dan bereksperimen dalam melakukan pemerintahan sendiri yang sesuai dengan kondisi masyarakatnya sehingga pembangunan yang dilakukan tepat sasaran dan sesuai dengan kebutuhan serta kondisi masyarakatnya.[31] Kekuasaan politik yang dimiliki Kepala Daerah merupakan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah pusat tetapi ditransferkan kepada pemerintah daerah sehingga tanggung jawab pun beralih dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.[32] Kekuasaan pusat yang ditransferkan ditentukan oleh undang-undang dan dilindungi oleh konstitusi.[33] Dengan demikian, dari sudut demokrasi, transfer kekuasaan merupakan wujud lain dari pembagian kekuasaan sehingga kekuasaan tidak menumpuk pada satu insitusi yaitu pemerintah pusat. Dengan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah lokal, maka partisipasi rakyat dalam pemerintahan menjadi lebih nyata sebab rakyat lebih mudah menyalurkan aspirasi dan kebutuhan mereka sehingga makna pemerintahan sebagai institusi yang menyejahterakan rakyat dapat terwujud. Partisipasi rakyat bisa dilakukan melalui pemilihan umum untuk memilih anggota legislatif dan eksekutif. Partisipasi juga lebih mudah dilakukan oleh rakyat melalui civil society pada level lokal mulai dari tahap pengambilan keputusan, proses perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi atau umpan balik sebab pemerintahan lokal merupakan institusi politik yang paling dekat dengan rakyat sebagai “konsumennya”.

4. Menuju Ke Sistem Pemerintahan DIY Yang Demokratis

Harapan untuk menuju ke sistem pemerintahan lokal yang demokratis hanya terwujud bila sistem itu menjamin keterlibatan rakyat dalam pengambilan keputusan, adanya kebebasan dan kesamaan dalam masyarakat, sistem perwakilan dan sistem pemilu.[34] Harus diakui selama ini Sultan HB IX dan HB X mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi itu dalam pemerintahannya. Namun demikian, akomodasi itu belum terinstitusionalisasikan dalam sebuah sistem yang akan menjamin keberlangsungannya, tetapi sebaliknya berlakunya prinsip-prinsip itu masih bertumpu pada sifat pribadi Sultan sendiri. Bahayanya, bila suatu saat Sultan bukan lagi sosok elit tradisional yang mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi dan lebih mementingkan prinsip-prinsip kultur feodal yang menekankan pada pemusatan kekuasaan dirinya, bisa jadi akan muncul revolusi yang akan memojokkan dan merendahkan kedudukan Sultan sendiri di hadapan rakyatnya,[35] seperti yang terjadi di Inggris dalam Glorious Revolution (1688-1689)
Jadi, dari sudut pandang rakyat, mempertahankan Sultan dalam posisinya sebagai Gubernur justru merendahkan martabat Sultan untuk masa sekarang maupun masa depan. Untuk masa sekarang dimana Sultan hanya ditempatkan dalam posisi sebagai birokrat, bukan pejabat politik, sehingga tidak memiliki kekuasaan politik apa pun. Sultan tidak lain hanyalah seorang karyawan dari sebuah institusi pemerintahan, meskipun diberi gelar “gubernur” tetapi gelar itu tidak bermakna apa pun selain makna karyawan birokrasi.[36] Untuk masa depan, kedudukan Sultan seperti yang digambarkan oleh draft RUU ini juga berpeluang menimbulkan gerakan-gerakan rakyat yang menuntut pemerintahan DIY semakin demokratis dan tuntutan ini tidak lain ditujukan kepada Sultan yang adalah Raja mereka sendiri. Gerakan semacam itu bisa berbentuk revolusi seperti yang terjadi dalam Glorious Revolution, atau demonstrasi besar-besaran dengan mengungkapkan kata-kata yang bersifat merendahkan martabat Sultan sebagai Raja seperti yang terjadi dalam Reformasi Indonesia tahun 1998. Oleh karena itu, jalan terbaik untuk menyelamatkan kedudukan terhormat Sultan dan Paku Alam adalah memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik pada level lokal.[37]
Opsi ini juga menjadi salah satu opsi dari sekian banyak opsi yang ditawarkan dalam masyarakat Yogyakarta, bahkan opsi ini paling gencar diajukan oleh sejumlah civil society di Yogyakarta. Namun disini, penulis memberikan alasan yang berbeda dan posisi yang berbeda dari opsi memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik level lokal. Bambang Purwanto menguraikan opsi ini sebagai berikut
“Kelompok lain menganggap perlu dilakukan pemisahan antara kepala daerah dan kepala pemerintahan, dengan catatan kepala daerah merupakan hak khusus yang melekat pada Sultan dan Paku Alam beserta keluarganya. Dalam konteks itu perlu dilakukan pemisahan kekuasaan antara kraton dengan pemerintahan Propinsi DIY yang berpusat di Kepatihan...... Salah satu pendapat menyatakan bahwa Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman beserta Sultan dan Paku Alam hanya akan berfungsi secara kultural dan tidak berhak mencampuri urusan politik dan pemerintahan sehari-hari Propinsi DIY. Hal itu berarti kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai kepala daerah hanya berfungsi simbolis, yang terpisah dengan kepala pemerintahan yang merupakan penguasa riil Propinsi DIY. Sementara itu pendapat lain menyatakan pemisahan itu hanya berlaku bagi kraton secara insititusional, sedangkan secara individu seorang Sultan atau Paku Alam masih memiliki hak politik atas Propinsi DIY.[38]

Terhadap apa yang dikemukakan di atas, perlu dicatat, Pertama, opsi seperti disebutkan di atas mendasarkan diri pada kerangka demokrasi yang mau memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik sehari-hari demi demokrasi itu sendiri, bukan demi kehormatan kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman. Kedua, fungsi simbolis Raja sangat asing bagi budaya Jawa sebab yang ada adalah “bahwa kedudukan Raja itu sebenarnya hanya mengesahkan saja kebijakan penyelenggaraan negara” yang dibuat oleh “pepatih, para menteri dan bupati juga para sentana (kerabat raja)”.[39] Ketiga, pembedaan Sultan dan Paku Alam sebagai institusi dan individu juga merupakan sesuatu yang asing bagi masyarakat Jawa. Konsep kekuasaan Raja bagi masyarakat Jawa didasarkan pada sesuatu yang dari atas (wahyu atau tejo) atau garis keturunan atau hal-hal magis lainnya yang tertuju pada pribadi itu, pada orang yang satu dan sama. Menjadi raja adalah sesuatu pinesthi atau tinitah[40] sehingga tidak ada distingsi antara individu dan raja dalam diri Sultan dan Paku Alam. Keempat, opsi ini juga tidak melihat peran Sultan dalam masa revolusi kemerdekaan sebagai penjamin dan penghubung antara Pusat dengan Yogyakarta.
Oleh karena itu, pemisahan kedudukan Sultan dan Paku Alam harus memperhatikan dimensi historis, kultural dan politik itu sendiri. Dari segi politik, pemisahan itu memperkembangkan demokrasi. Siapa pun yang menduduki posisi Sultan Kasultanan Yogyakarta dan Paku Alam Kadipaten Pakualaman tidak boleh mencampuri urusan politik daerah. Dari segi kultural, Sultan adalah Sultan dan Paku Alam adalah Paku Alam, bukan Kepala Daerah sebab istilah itu selain tidak dikenal dalam budaya Jawa, juga akan menimbulkan salah penafsiran pada tataran yuridis. Dengan menempatkan Sultan dan Paku Alam pada posisinya sebagai Raja, mereka menempatkan dirinya pada kedudukan yang terhormat di mata masyarakat sebab menjadi pihak yang independen dan bukan lagi menjadi birokrat yang harus tunduk pada atasannya. Secara historis, kedudukan Sultan dan Paku Alam tetap mewarisi apa yang dilakukan oleh Hamengku Buwono IX yaitu sebagai penjamin bagi pusat dan masyarakat Indonesia bahwa Daerah Istimewa Yogyakarta tidak akan pernah mau terpisah dari NKRI. Secara konkret, Sultan dan Paku Alam hanya memiliki wewenang untuk melantik lembaga eksekutif dan legislatif lokal yang dipilih oleh rakyat. Pelantikan ini menjadi simbol Raja menyerahkan kuasa politik kepada mereka yang sudah dipilih oleh rakyat dan sekaligus bertindak atas nama Presiden sebagai Kepala Negara. Seperti kedudukan Ratu Belanda, Sultan juga memiliki tugas untuk memberi rekomendasi rancangan peraturan daerah yang diusulkan baik dari pemerintah daerah maupun DPRD dan menandatangani peraturan daerah yang telah dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif lokal sebagai tanda bahwa isi peraturan daerah tidak mengandung unsur-unsur separatis.
Dengan posisi Sultan dan Paku Alam seperti ini, dipandang dari bawah (baca: Rakyat), rakyat Yogyakarta memiliki peluang memperkembangkan demokrasi di tingkat lokal sebab tidak ada insitusi politik yang akan menghalangi mereka berdemokrasi. Dipandang dari kepentingan Sultan dan Paku Alam sendiri, posisi ini masih memberikan ruang bagi penyebaran pengaruh melalui kesetiaan primordial yang dimiliki rakyatnya. Dipandang dari atas (baca: Pemerintah Pusat), Sultan dan Paku Alam menghapus kekhawatiran DIY akan memisahkan dari NKRI.
Dengan diberikannya jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI, sebenarnya sudah tidak ada alasan lagi bagi pemerintah pusat untuk tidak mentransferkan kekuasaan dan tanggung jawab kepada pemerintah lokal DIY. Transfer kekuasaan dan tanggung jawab itu meliputi segala urusan selain urusan-urusan yang ditentukan sebagai urusan tingkat pusat seperti tercantum dalam UU RI No.22 Tahun 1999 Pasal 9 dan UU RI No.32 Tahun 2004 Pasal 10. Dengan penyerahan semua urusan kepada Pemerintah Daerah DIY selain urusan-urusan yang dikecualikan oleh Pemerintah Pusat sebagai haknya, birokrasi daerah menjadi lebih ramping, tidak perlu ada lagi lembaga tingkat pusat selain lembaga tingkat pusat yang menangani urusan pemerintah pusat saja. Sedangkan, transfer kekuasaan dan tanggung jawab ke tingkat Kabupaten akan ditentukan oleh Pemerintah DIY tergantung kesiapan masing-masing kabupaten dan strategi pencapaiannya. Semua penyerahan urusan ini dan sekaligus kedudukan Sultan dan Paku Alam, harus diatur secara detil dalam tata peraturan perundang-undangan dan sekaligus undang-undang yang sudah ada harus direvisi untuk disesuaikan dengan undang-undang pemerintah DIY.[41]

5. Rekomendasi Untuk Draft RUU Pemda DIY

Berdasarkan uraian di atas ada beberapa hal yang perlu diperbaiki dalam draft RUU Pemda DIY ini yaitu:
a. Perlu dirumuskan dengan jelas bahwa struktur Pemerintah Provinsi DIY bersifat unik karena faktor historis dan kulturalnya. Demi menghormati kedudukan Sultan dan Paku Alam, mereka berdua diberi kedudukan sebagai Raja menurut wilayah yang sudah ada sejak sebelum kemerdekaan yaitu Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman. Kedua Raja itu digaji oleh pemerintah pusat sebagai pejabat politik di tingkat pusat.
b. Kekuasaan kedua Raja itu dibatasi dengan jelas yaitu hanya melantik badan legislatif dan eksekutif yang telah dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum dan menandatangani rancangan perda yang akan diajukan dan peraturan perundang-undangan yang telah disetujui oleh wakil-wakil rakyat di daerah.
c. Fungsi kedua raja itu adalah sebagai jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI.
d. Pejabat politik di tingkat daerah dipilih oleh rakyat, baik anggota legislatif maupun eksekutifnya.
f. Perangkat pusat di DIY hanya sebatas urusan yang ditentukan sebagai urusan pusat dan urusan-urusan lainnya akan ditangani oleh birokrasi tingkat daerah sehingga jumlah birokrasi menjadi lebih ramping.
g. Keistimewaan Yogyakarta diletakkan pada keunikan struktrur pemerintahan lokal dan urusan yang diserahkan. DIY memiliki Sultan dan Paku Alam sebagai jaminan kesatuan DIY dengan NKRI. dan pemberian semua urusan pusat kepada DIY karena adanya jaminan itu.
h. Perlu dicantumkan dengan jelas bahwa pemerintah pusat memberikan bantuan, supervisi dan dukungan bagi terwujudnya otonomi daerah di DIY serta semua peraturan perundang-undangan yang ada yang bertentangan dengan Undang-undang DIY ini harus direvisi agar terjamin pelaksanaan otonomi daerah di DIY seperti yang terjadi di Jepang pada tahun 1995. Selama dalam proses revisi itu, pemerintah DIY berhak mengatur urusannya dengan Perda yang disusun oleh wakil-wakil rakyat di DIY.


Daftar Pustaka
Budiardjo, Miriam (Ed). Aneka Kuasa dan Wibawa. Jakarta: Sinar Harapan, 1984

Burns, Danny et al. The Politics of Decentralisation. London: The Macmillan Press Ltd, 1994

Cheema, G. Shabbir et al. (Ed). Decentralization and Development Policy Implementation in Developing Countries. London: Sage Publication, 1993.

Finkle, Jason L et al.(Ed). Political Development and Social Change. New York: John Willey & Sons, Inc., 1966
Hirst, Paul et al. (Ed). Reinventing Democracy. Oxford: Blackwell Publishers, 1996

Jha, S.N. et al.(Ed.) Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2. London: Sage Publications, 1999.

Karseno, Arief Ramelan (Ed). Dari Jogja untuk Indonesia Sebuah Wacana Kebijakan Publik. Yogyakarta: Pustaka Inspect, 2004

Mehden, Fred R. von der. Politics of The Developing Nations. New Jersey:1969

Moertono, Soemarsaid. Negara dan Usaha Bina Negara Di Jawa Masa Lampau. Jakarta : Yayasan Obor, 1985

Muramatsu, Michio, et al. eds. Local Government Development in Post-war Japan. New York: Oxford University Press, 2001

Rozaki, Abdur et al. (Ed). Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta. Yogyakarta: IRE Press, 2003

Sujamto, Ir. Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jakarta: PT. Bina Aksara, 1988

Sularto, S.T. et al. (Eds.). Federalisme Untuk Indonesia. Jakarta: Kompas, 1999

Suwarno S.H., Dr. P.J. Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintah Yogyakarta 1942-1974 Sebuah Tinjauan Historis. Yogyakarta: Kanisius, 1994.

Endnote:

[1] Draft RUU dari Departemen Dalam Negeri yang diberikan kepada penulis pada tanggal 15 Oktober 2006
[2] Lih. Harry J. Friedman, “Decentralized Development in Asia Local Political Alternatives”, Decentralization and Development, eds. G. Shabbir et al (London:1983), hal.41
[3] Bdk. Ir. Sujamto, Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan (Jakarta:1988), hal.172-182.
[4] Lih. Fred R. von der Mehden, Politics of the Developing Nations (New Jersey: 1969), hal.78
[5] Lih. Ir. Sujamto, Op.Cit, hal. 177
[6] Ibid, hal. 181-184
[7] Lih. Soemarsaid Moertono, Negara dan Usaha Bina-Negara di Jawa Masa Lampau (Jakarta: 1985), hal.35
[8] Bdk. Dr. P. J. Suwarno S.H., Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintahan Yogyakarta 1942-1947 (Yogyakarta: 1994), hal.82-84
[9] Ibid, hal.86
[10] Ibid, hal.87
[11] Lih. Ibid, hal.243-251
[12] Lih. Ibid, hal.82
[13] Lih. Benedict R.O’G Anderson, “Gagasan Tentang Kekuasaan Dalam Kebudayaan Jawa, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, ed. Miriam Budiardjo (Jakarta: 1984),hal.90
[14] Lih. Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.78.
[15] Bdk. Ibid, hal.79 Teori Mehden perlu ditambahkan bahwa kekacauan itu dalam kasus Indonesia bukan hanya disebabkan oleh diperkenalkannya modernisasi tetapi juga sebagai akibat peralihan pada masa kemerdekaan.
[16] Ibid, hal.78.
[17] Lih. Andi A. Mallarangeng dan Ryaas Rasyid, “Otonomi dan Federalisme”, Federalisme Untuk Indonesia, eds. St. Sularto et al (Jakarta:1999), hal.17-21
[18] Lih. P.J. Suwarno, Op.Cit, hal.264.
[19] Lih. Lester G. Seligman, “The Role of Elites: Elit Recruitment and Political Development”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al (New York:1968), hal.331
[20] Dr. P.J. Soewarno, Op.Cit, hal.218
[21] Bdk. Ibid, hal.230
[22] Lih. Ibid, hal.285-286
[23] Ibid, hal.318
[24] Ibid, hal.309
[25] Harry J. Friedman, Loc.Cit, hal.35
[26] Ibid, hal.41
[27] Ibid, hal.55
[28] S.S. Meenakshisundaram, “Decentralization in Developing Countries”, Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2, eds. S.N. Jha et al (London:1999), hal.61
[29] Dalam Draft RUU itu juga tidak dicantumkan bagaimana mekanisme pertanggungjawaban Sultan kepada rakyat atau DPRD dan bagaimana seandainya Sultan melakukan tindak pidana.
[30] Bdk. Gideon Sjoberg, “Traditional and Transitional Societies Folk and “Feudal” Societies”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al, hal.51.
[31] Bdk. John Stewart, “Democracy and Local Government”, Reinventing Democracy, eds. Paul Hirst et al (Oxford: 1996), hal.41
[32] Bdk. S.S. Meenakshisundaram, Loc..Cit. , hal.60. Lih. juga Andrew Heywood, Key Concepts in Politics (New York:2000), hal.237
[33] Ibid, hal.58
[34] Lyman Tower Sargent, Contemporary Political Ideologies A Comparative Analysis ( Illinois:1978 ), hal.33
[35] Bdk. . Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.76
[36] Lih. Dr. P.J. Suwarno, S.H. Op.Cit, hal.188. Struktur masyarakat Kasultanan Yogyakarta terbagi menjadi 3 yaitu bangsawan (bandara), pegawai (abdidalem) dan rakyat jelata (kawuladalem). Sultan dalam tradisi Jawa termasuk golongan bangsawan, bukan pegawai (abdidalem) seperti dalam asas dekonsentrasi.
[37] Lih. Bambang Purwanto, “Kata Pengantar Keistimewaan Yang Sarat Beban Sejarah”, Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta, eds. Abdur Rozaki et al (Yogyakarta: 2003) hal. xii-xiv
[38] Ibid, hal. xii-xiii
[39] Ir. Sujamto, Op.Cit, hal.176. Sujamto mengutip pembicaraan antara Paku Buwono II dengan Pangeran Mangkubumi dari catatan kaki M.C. Riklefs, Jogyakarta Under Sultan Mangkubumi1749-1792, Oxford : Toronto Press, 1974, hal. 42.
[40] Bdk. Soemarsaid Moertono, Op.Cit , hal.19
[41] Lih. Michio Muramatsu et al, “Understanding Japanese Intergovernmental Relations: Perspectives, Models, and Salient Characteristics,” Local Government Development in Post-war Japan, eds. Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, Ikuo Kume (New York: 2001), hal. 18. Di Jepang, pelaksanaan UU Otonomi Daerah diikuti dengan revisi 500 undang-undang yang sudah ada agar sesuai dengan UU Otonomi Daerah. Pemerintah Pusat Jepang menyerahkan 398 urusannya kepada Pemerintah Daerah dari 561 urusan yang ada.

Pemikiran Politik Machiavelli Mengenai Kekuasaan Politik dan Ekspansi Militer

Oleh YB. Heru Wahyu Jatmiko, M.Si.

ABSTRAK

Penelitian atas pemikiran Machiavelli ini memakai pendekatan kualitatif dalam bentuk penafsiran atas pemikirannya sebagaimana tertuang dalam buku The Prince, The Discourse dan The Art of War. Permasalahan penelitian mencakup pelaksanaan dan persiapan ekspansi militer, arti penting ekspansi militer bagi kekuasaan politik dan bentuk kekuasaan politik bagi kebesaran Florence. Penelitian ini bertujuan untuk memahami pemikiran politik Machiavelli mengenai kekuasaan politik dan ekspansi militer sebab selama ini pemikiran Machiavelli hanya dipahami berisi satu tema kekuasaan politik saja.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa persiapan ekspansi militer dilakukan dengan menanamkan virtù pada seluruh warga negaranya. Virtù dipahami sebagai komitmen lahir batin terhadap kebesaran negara. Kebesaran negara adalah kebesaran nama, kekuasaan dan kekayaan. Penanaman virtù itu dilakukan melalui dua tahap yaitu ketika masyarakat korup, virtù ditanamkan dengan kekerasan dan persuasi sehingga tertanam virtù rakyat. Setelah virtù rakyat tertanam, virtù itu ditingkatkan menjadi virtù sejati melalui pasukan sendiri atau tentara rakyat (militia). Melalui prosedur perekrutan yang menyeluruh, semua warga negara tanpa kecuali akan terkena program militer rakyat ini. Bila virtù sejati itu telah tertanam, maka negara akan mencapai kejayaan selamanya melalui ekspansi militer dan pemeliharaan wilayah jajahan.
Bagi Machiavelli, ekspansi tidak selalu harus ekspansi militer. Ekspansi non militer dilakukan dengan mencontoh republik Romawi yaitu aliansi yang dikepalai oleh Republik Romawi terhadap negara-negara tetangganya. Aliansi ini dilakukan dengan tipuan. Tindakan militer atau ekspansi militer merupakan jalan terakhir ketika negara taklukan memberontak atau negara lain menyerang negara protektoratnya.
Kekuasaan politik merupakan seni mempengaruhi manusia-manusia agar tercapai kebesaran negara. Kekuasaan bertugas untuk menanamkan virtù kepada warga negaranya agar tercapai kebesaran negara. Kebesaran negara bisa diperoleh melalui ekspansi militer. Ekspansi militer memberikan bentuk kelihatan atas tujuan kekuasaan politik sekaligus memberikan tolok ukur keberhasilan kekuasaan politik. Tanpa ekspansi militer, negara akan hancur.
Agar Florence menjadi besar, Machiavelli menasehatkan agar Paus Leo X segera mengambil alih kekuasaan di Florence. Karena masyarakatnya sudah terlanjur korup, Leo X diminta berkuasa sebagai seorang Raja atau Diktator dengan menggunakan kekerasan dan tipuan. Setelah itu, Leo X membentuk republik, membentuk pasukan sendiri dan melakukan ekspansi dengan tipuan. Machiavelli mengatakan Leo akan berhasil karena ia punya virtù dan fortune.
Implikasi teoritis dari penelitian ini adalah bahwa teori St. Sularto, Skinner dan Hörnqvist perlu menambahkan teori pemusatan kekuasaan Eropa abad pertengahan dari Martin van Creveld dan Bruce D. Porter, tradisi pemikiran filosofis masa itu, dan penggabungan tema buku The Prince, The Discourse dan The Art of War agar bisa dijelaskan secara tepat kata virtù dan fortune yang menjadi kata-kata kunci dalam pemikiran Machiavelli.



ABSTRACT

The research of Machiavelli’s thought uses qualitative method in a form of interpreting his thought written in The Prince, The Discourse and The Art of War. The problems of the research consist of preparation and execution of military expansion, the importance of military expansion for political power and form of political power for the greatness of Florence. The research aims to comprehend military expansion and political power according to Machiavelli’s political thought, which is always assumed to have only one theme, i.e. political power theme.
The result of the research shows that military expansion was prepared by implanting virtù on all of citizens. Virtù was thought as commitment to the state greatness inwardly and outwardly. The greatness of the state consisted of the greatness of good name, the greatness of power and the greatness of wealth. Virtù was implanted through two ways, i.e., when the people were still corrupt, virtù was instilled through violent and persuasion means, through which the people would have people virtù. Having implanted, virtù was advanced to become true virtù through own states army or people army (militia). By total recruitment procedure, which recruited all of the people, all of the citizens, without exception, would incur the militia (people army) programme. When the true virtù had already implanted, the state would gain the greatness ceaselessly through military expansion and maintaining her dominions.
According to Machiavelli, expansion wasn’t only military expansion. Non-military expansion was conducted by exemplifying of Rome republic, i.e., alliance headed by Rome republic to neighbour states. This alliance was made by deception. Military action or military expansion was presented as a last resort when dominion rebelled or her protectorate was attacked by other country.
Political power was thought as art of influencing people which aimed to the greatness. The power implanted virtù on her citizens for the sake of the greatness. The greatness would be obtained through military expansion. Thus, military expansion gave both real form of power end and power efficacy measure. Without military expansion, the state would be ruined.
For the sake of the Florence greatness, Machiavelli advised that Pope Leo X as soon as possible took over the power of Florence. Because of the corrupt people, he demanded Leo X to seize the power as a prince or a Dictator by which violent and deceitful means would be carried out. After that, Leo X created a republic, initiated own state army and conducted expansion by deceitful way. Machiavelli said that Leo X would succeed to do this because he had virtù and fortune.
Theoritical implication from this research is that St. Sularto, Quentin Skinner and Mikael Hörnqvist need to enhance their theories with the Martin van Creveld and Bruce D. Porter theories of political power centralization in Europe at middle ages, the philosophy traditions in the Machiavelli’s period, combining The Prince, The Discourse and The Art of War themes that the words virtù and fortune which are keywords in Machiavelli’s thought are able to be explained correctly.